PRIMERO .- Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 1141/2003, promovido por las mercantiles AGRÍCOLA MIRA COSTA, S. A. e HIPERMACONS, S. L. y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, sobre aprobación de ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y El Fondó).
CUARTO.- Siguiendo un orden lógico hemos de proceder, en primer término al examen de este último motivo por cuanto, como hemos puesto de manifiesto, el mismo se articula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA , imputándosele a la sentencia una falta de incongruencia interna no justifica suficientemente el cambio de criterio respecto de otras sentencias anteriores del TSJ de la Comunidad Valenciana, y, fundamentalmente, respecto de la STS de 16 de junio de 2003.
Ello no es cierto, y, en consecuencia, el motivo ha de rechazarse. Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.
Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 de Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.
En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:
a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y
b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello (STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".
Por ello, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados.
Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.
Pues bien, desde esta perspectiva el motivo debe de ser rechazado por cuanto de la lectura de la sentencia, con claridad absoluta, se desprende que la Sala de instancia conocía sus anteriores sentencias así como la de esta Sala suficientemente citada de 16 de junio de 2003 , y, no obstante ello, argumenta con base en el artículo 29.1 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre , de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, que, en principio y desde una perspectiva legal permitiría la creación de áreas de amortiguación de impactos a través del Decreto impugnado, de conformidad, todo ello, con lo establecido en el artículo 37.2 de la misma Ley autonómica y del 18 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres.
Las argumentaciones serán o no acertadas, como veremos en los motivos anteriores, pero no puede negarse que han existido, que son lógicas y consecuentes y, sobre todo, que son mantenidas no obstante conocer los anteriores criterios jurisdiccionales de precedente cita.
QUINTO.- Para el estudio del primero de los motivos ---en el que, fundamentalmente, se considera infringido el artículo 18 de la LCEN , debemos comenzar dejando constancia del contenido de este precepto, el cual dispone que "En los Espacios Naturales Protegidos declarados por ley, se podrán establecer Zonas Periféricas de Protección destinadas a evitar impacto ecológicos y paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia ley de creación, se establecerán las limitaciones necesarias". Al mismo tiempo, debe subrayarse el carácter básico de dicho precepto, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Quinta de la misma Ley , consecuencia, a su vez, del carácter básico de la competencia estatal en materia de protección del medio ambiente (149.1.23 de la Constitución Española).
Recordemos, igualmente que en la STS de 16 de junio de 2003 , de precedente cita, señalamos, interpretado el mandato de dicho precepto que "... Es evidente, por tanto, que el precepto permite que los Espacios Naturales Protegidos declarados por ley puedan incorporar unas zonas periféricas de protección.
El alcance y especificación de la protección puede o no estar en la ley, pero es inexorable que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección (...). Lo que es evidente es que ni en la naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión ni entre las gestiones que le son atribuidas por la ley se comprende la posibilidad de crear zonas de protección".
Esto es, el criterio establecido es que las denominadas zonas periféricas de protección de los Espacios Naturales Protegidos, solo y exclusivamente pueden ser declarados por ley; y, en consecuencia, en el supuesto, posible excepcionalmente, de que existiera algún Espacio Natural no creado por ley (15.2 de la LCEN , al que luego nos referiremos) obvio que el mismo no podrá establecer zonas de protección. En concreto, en el supuesto de autos, el de Las Lagunas de la Mata y Torrevieja fue declarado por Decreto de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana 237/1996, de 10 de diciembre , Decreto que no contempla las denominadas zonas de protección, con lo que estamos, solo, ante una norma reglamentaria que se estaría desarrollando por otra del mismo rango, como es el Decreto impugnado 60/2003 .
En consecuencia, como en la STS de precedente cita, el Decreto impugnado pretende la ordenación de las zonas periféricas de protección del Natural de las Lagunas de La Mata y Torrevieja (dentro del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante) sin que una norma con rango de ley declarara el mismo, y sin que ---aquí lo significativo--- una norma de dicho rango creara las zonas periféricas de protección del citado Natural. Esto es, como se expone en el desarrollo del motivo, del artículo 18 de la LCEN se deduce tanto una reserva formal de ley (que impone el precepto con rango de ley para la creación de las citadas zonas limitadoras) como una reserva material de ley (por cuanto se exige la regulación por ley ---en la norma de creación--- del Espacio Natural Protegido).
Pues bien dicho rango no podemos encontrarlo en relación con ninguno de los siguiente argumentos:
a) En el Decreto 189/1988, de 12 de diciembre , por el que se declaraba Paraje Natural a las Lagunas de la Mata y Torrevieja, ya que ---al margen de sus rango--- el mismo Decreto fue anulado por la STSJ de la Comunidad Valenciana de 16 de mayo de 1995 , antes, pues de la publicación del Decreto impugnado 60/2003 .
b) En el Decreto de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana 237/1996, de 10 de diciembre , por el que se crea de nuevo el actual Natural las Lagunas de la Mata y Torrevieja; Decreto que, si bien estaba en vigor en el momento de la publicación del Decreto impugnado, ni era norma con rango de ley, ni contemplaba, en concreto, la existencia de zonas de protección.
c) Por lo que hace referencia al artículo 29 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre , de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, en relación con el 37.2 del mismo texto legal autonómico, en los que fundamentalmente insiste la sentencia de instancia, debemos señalar que el mandato en los mismos contenido tampoco puede ser considerado suficiente para superar la exigencia de reserva legal a la que venimos haciendo referencia, con respaldo en el artículo 18 de la LCEN , por cuanto la posibilidad de creación ---que dichos preceptos autonómicos contemplan--- no supone que ---real y efectivamente--- dicha creación legal se haya producido; es mas, la norma que posibilitaba dicha creación no era otra que el artículo 3º del Decreto 49/1995, de 22 de marzo , por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Lagunas de la Mata y Torrevieja, que acabaría siendo anulado por la citada STSJ de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 1998 y confirmada, en este particular, por la STS de 16 de junio de 2003 .
Pues bien, tras contemplarse en el artículo 29.1 de la citada Ley autonómica que "la declaración de espacio natural protegido" puede incluir la delimitación de "áreas de amortiguación de impactos", se añade en el apartado 2 del mismo artículo 29 : "El establecimiento o alteración de la delimitación de áreas de amortiguación de impactos y el régimen de protección aplicable a las mismas podrá asimismo llevarse a cabo por los instrumentos de ordenación el espacio protegido sin que tenga la consideración de modificación de la declaración de espacio natural protegido". Por su parte, en el artículo 37.2 de la misma norma autonómica valenciana se añade, al regular los Planes Rectores de Uso y Gestión, que, los mismos,
"En ausencia del Plan de Ordenación de los Recurso Naturales, establecen, además, el régimen de protección y ordenación de usos necesarios para garantizar la conservación, protección y mejora de los valores ambientales".
En principio la contradicción entre dichas normas autonómicas con la básica estatal (18 de la LCEN) parece evidente, ya que la posibilidad de establecimiento ---o alteración--- de las zonas de protección a través de instrumentos de ordenación del espacio protegido, y no a través de la norma con rango de ley, se opone a lo establecido en la legislación estatal, sin que la normativa autonómica pueda dejar sin efecto la reserva legal estatal contendida, además, en una norma básica. Debe, pues, rechazarse el apoyo que la sentencia de instancia intenta encontrar en dichos preceptos para mantener la legalidad del Decreto 60/2003 impugnado, cuando se dice que "el Decreto 60/03 constituye un instrumento de ordenación de usos y actividades en el ámbito de la zona periférica de protección del Natural de las Salinas de la Mata y Torrevieja", o bien, cuando añade que "el artículo 37.2 de la Ley valenciana 11/1994 , otorga cobertura legal a la ordenación impugnada, sustitutiva del régimen previsto para los perímetros de protección por el anterior PRUG de 22 de marzo de 1995".
Pero es mas, el Decreto 60/2003 impugnado no puede ser considerado como un "instrumento de ordenación de usos y actividades en el ámbito de la zona periférica de protección", por cuanto tal misión ---artículo 15 de la LCEN --- está encomendada a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, que debe ser aprobado con anterioridad al PRUG, como dispone, además del precepto de la citada Ley estatal, el mismo artículo 31.1 de la ley autonómica valenciana 11/1994 . El supuesto excepcional de declaración de y reservas naturales ---sin previa aprobación de un PORN---, que se contempla en el artículo 15.2 de la LCEN , tampoco resulta de recibo en el supuesto de autos por evidentes razones temporales (un año a partir de la declaración del ) y materiales ---esto es, por que no es un PORN, sino un PRUG---, y, todo ello, además, por no haberse justificado, de forma expresa, las razones que exigían su creación.
d) Por último, tampoco podemos encontrar el apoyo legal necesario en la Disposición Adicional Primera de la citada Ley 11/1994 , que dispuso "que los espacios naturales declarados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley quedan reclasificados con arreglo a lo previsto en la Disposición Adicional Segunda ", Disposición en la que ---apartado f)--- se incluye al Natural de las Lagunas de Mata y Torrevieja; pero, como antes indicábamos, y aceptando a efectos meramente dialécticos tal mecanismo de declaración legal, lo cierto es que dicha norma no crea las zonas periféricas de protección (que el Decreto impugnado se proponía ordenar), pues, se insiste, el artículo 29.2 de la citada Ley autonómica contempla una posibilidad que, ni la citada ley ni ningún otro precepto con dicho rango, han materializado en los términos exigidos.
SEXTO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del
mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una
expresa imposición de las costas en la instancia.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
FALLAMOS
1º. Haber lugar al recurso de casación número 589/05 , interpuesto por la entidad mercantil AGRÍCOLA MIRACOSTA, S. A. e HIPERMACONS, S. L. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 4 de octubre de 2004 , en su Recurso Contencioso-administrativo 1139 de 2003.
2º. Revocar la mencionada sentencia.
3º. Estimar el recurso contencioso administrativo, interpuesto por las mencionadas entidades mercantiles AGRÍCOLA MIRACOSTA, S. A. e HIPERMACONS, S. L.
contra el Decreto 60/2003, de 13 de mayo, del Consell de la Generalitat , por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de La Mata y Torrevieja y el Fondó) (DOGV nº 4504, de 21 de mayo de 2003); resolución que anulamos por ser contraria al Ordenamiento jurídico.
4º. No hacer especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
Otra SENTENCIA del TRIBUNAL SUPREMO, sobre idéntico asunto ( y van 2):
Id Cendoj: 28079130052009100433
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 5
Nº de Recurso: 7/2005
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Tipo de Resolución: Sentencia
Resumen:
MEDIO AMBIENTE. ZONAS PERIFÉRICAS DE PROTECCIÓN. EXIGENCIA LEGAL.
link:
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 7/2005 interpuesto por la mercantil SERVOEUROPA, S. A. y D. Daniel representados por la Procuradora Dª. Pilar Azorín Albiñana López y asistidos de Letrado; siendo parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos; promovido contra la sentencia dictada el 4 de octubre de 2004 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 1139/2003, sobre ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante.
... (accede al texto completo de esta Sentencia, clikando sobre el link o enlace indicado)
GLOBAL SYSTEMIC CRISIS Press clippings
Le Monde 
CNN Money
curso de casación el día 17 de junio de 2009, en que tuvo lugar.
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